Südosteuropa im Corona-Modus - Serbien vor den Parlamentswahlen
Demokratische Grundrechte und bürgerliche Freiheiten in Gefahr?

• Auswirkungen der Notstandsregelungen
• Online-Seminar der HSS Belgrad in Zusammenarbeit mit dem „Zentrum für Demokratie“ der politikwissenschaftlichen Fakultät der Universität Belgrad
• Interview mit Professor Dr. Slaviša Orlović von der Universität Belgrad zur serbischen Perspektive

Außergewöhnliche Umstände erfordern außergewöhnliche Maßnahmen

Ist der bisher in Südosteuropa teils mühsam erreichte Grad demokratischer und bürgerlicher Rechte und Freiheiten in Gefahr, nun dauerhaft tangiert zu sein? Hat das Corona-Virus auch die „Demokratie angesteckt – und wenn ja, wie intensiv“? Mehr oder weniger hatten alle Staaten des Westbalkans, die der EU beitreten wollen und auch die beiden EU-Mitgliedsstaaten Kroatien und Slowenien in den vergangenen Wochen mit den gleichen Symptomen zu kämpfen: Der Staat berief sich - im politikwissenschaftlichen Kontext von Max Weber - auf sein „legitimiertes Gewaltmonopol“. Die Polizei ergriff repressive Maßnahmen, die Arbeit verfassungsrechtlich garantierter Institutionen, wie zum Beispiel das Parlament, wurde suspendiert, Versammlungsrecht und Freizügigkeit aufgehoben, Gerichtsverhandlungen marginalisiert und Medienarbeit zensiert. 

Dies alles zeigt: Krisensituationen begünstigen Zentralisierung, Autokratie und Autoritarismus. Kritikmöglichkeiten und Kontrollbefugnisse werden weitgehend eingeschränkt. Insofern stellt sich durchaus die Frage nach der Verhältnismäßigkeit der von den jeweiligen Regierungen angewendeten Notstandsmaßnahmen.

Mittlerweile wurde der staatliche Ausnahmezustand in den Staaten der Balkanregion wieder aufgehoben. So auch in Serbien seit dem 6. Mai. Dort nicht zuletzt deshalb, um am 21. Juni 2020 die bereits auf April 2020 terminierten Parlamentswahlen nachzuholen. Das normale öffentliche Leben kehrt langsam zurück. Doch welche Konsequenzen ergeben sich daraus für das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip, beides unabdingbare Voraussetzungen für die beabsichtigte Integration des Westbalkans in die Europäische Union. Demokratie in der Quarantäne?

Interview mit Professor Dr. Slaviša Orlović

Zu all diesen Fragen nahm aus serbischer Perspektive Professor Dr. Slaviša Orlović von der Universität Belgrad in einem Interview des Belgrader Büro der Hanns-Seidel-Stiftung Stellung. Geführt wurde das Gespräch von Dr. Klaus Fiesinger, Regionalleiter für Südosteuropa.

HSS: Wie rigoros gestalteten sich die von der serbischen Regierung eingesetzten „Pandemie-Maßnahmen“? Waren sie verhältnismäßig? Wie beurteilen Sie diese Maßnahmen rückblickend im Vergleich zu anderen Staaten der Region Südosteuropa?

Prof. Dr. Orlović: Serbien gehört in die Reihe derjenigen Staaten, die sehr rigorose Maßnahmen während der Pandemie verhängt haben und Serbien hat dabei in vielerlei Hinsicht das Beispiel Chinas befolgt. Sowohl China als auch Serbien haben ursprünglich versucht, die Gefahr des Virus zu verharmlosen, um dann innerhalb sehr kurzer Zeit in das andere Extrem zu verfallen und sehr strenge Notstandsmaßnahmen zu ergreifen. Dies illustriert im Fall Serbiens, der Auftritt eines der Experten des nationalen Krisenstabs auf einer Pressekonferenz im Präsidialamt, bei der er das Corona-Virus zum „lustigsten Virus der Welt“ erklärt hatte, während nur zwei Wochen beziehungsweise 18 Tage später der nationale Notstand in ganz Serbien ausgerufen und diverse Notstandsmaßnahmen seitens der Regierung ergriffen wurden.  

Das zweite Problem liegt in der Tatsache, dass die Entscheidung zur Ausrufung des nationalen Notstands anstatt durch das Parlament vom Staatspräsidenten, von der Ministerpräsidentin und von der Parlamentsvorsitzenden getroffen wurde, und zwar mit der verfassungsrechtlich nicht haltbaren Begründung, die Volksvertretung „ist in Zeiten von Corona nicht in der Lage, zusammenzutreten“. Das Parlament stellte praktisch seine Arbeit für 45 Tage ein und erst nach der Reaktion einer Gruppe von 21 Europaparlamentariern konnte die Arbeit wieder aufgenommen werden, indem das Parlament eine ganze Reihe an Dekreten verifizierte, welche die Regierung zuvor bereits verabschiedet hatte. Um die Unglaubwürdigkeit der Begründung noch einmal zu unterstreichen, muss betont werden, dass sogar während der NATO-Bombardierung Serbiens oder nach dem Attentat auf den ehemaligen serbischen Ministerpräsidenten Zoran Đinđić die Nationalversammlung ohne Unterbrechung tagen konnte.

Während des Notstands wurden in Serbien infolge von durch die Regierung oder von Seiten des Staatspräsidenten erlassenen Verordnungen und Beschlüssen  folgende restriktive und repressive Maßnahmen verhängt: Versammlungsverbot, Ausgangssperre, Schließung der Grenzen und Quarantäneregelungen. Alle Schulen, Kindergärten, Universitäten waren geschlossen, die Rückkehrer aus dem Ausland mussten zuerst für 14 und später für 28 Tage in die Quarantäne.

Die regionale, komparative Perspektive dieser Frage sieht folgendermaßen aus: In Bosnien und Herzegowina, Nordmazedonien und im Kosovo wurde der nationale Notstand ebenfalls ausgerufen, währenddessen Slowenien, Kroatien und Montenegro die Notstandsmaßnahmen gemäß den jeweiligen Gesetzen zum Schutz der Bürger vor ansteckenden Krankheiten verordnet haben. Wenn man die Zahlen der Todesfälle pro einer Million Einwohner in der Region vergleicht, liegt Serbien in der Mitte.

Prof. Dr. Slaviša Orlović ist ordentlicher Professor an der Fakultät für Politikwissenschaften der Universität Belgrad. Er unterrichtet Politische Soziologie, Politische Parteien und parteiliche Systeme, Parlamentarismus und Modelle der Demokratie, Politisches Leben in Serbien. Seine Forschungsarbeit fokussiert sich auf politische Parteien, Wahlen, Demokratie, Parlamentarismus, Zivilgesellschaft, Globalisierung, Interessengruppen.

© Media centar, Belgrad

HSS: Welche staats- und verfassungsrechtlichen Probleme ergaben sich daraus in Bezug auf Einschränkungen in der Legislative und Judikative und welche grundsätzlichen Probleme sehen Sie hierbei in Bezug auf die weitere Entwicklung von Demokratie und Rechtsstaat in Serbien, das der EU beitreten möchte und schon konkrete Kapitelverhandlungen führt?

Prof. Dr. Orlović: Wie bereits erläutert, eines der größten verfassungsrechtlichen Probleme ist, dass der nationale Notstand nicht durch das Parlament ausgerufen wurde und dass diese Institution ihre Arbeit für 45 Tage einstellte. Daraus ergeben sich selbstverständlich bestimmte politische Folgen. Die Suspendierung oder die Marginalisierung der Nationalversammlung führte zu folgenden Problemen und politischen Konsequenzen: Zur Verdrängung von gewählten Volksvertretern in den Hintergrund, zur Akkumulation der exekutiven Macht oder mit anderen Worten zu einer Erscheinung, die „Suprematie der Exekutive“ heißt und schon ein weltweiter Trend geworden ist, der hier bei uns noch schärfer ausgeprägt ist. Dies führte dann auch zur Aufhebung der Gewaltenteilung und zur Auflösung der Mechanismen gegenseitiger Kontrolle. Es folgte auch die Aussetzung öffentlicher Debatten. In der Folge wurden die Bürger Serbiens mit unterschiedlichsten Begründungen festgenommen und verhaftet: Wegen Zuwiderhandlung gegen die Quarantäneregelungen oder wegen „publizierter Texte, welche Panik und Unruhen verursachten“, so zumindest die Erklärungen.

Während des Notstands handelte die Justiz nach eigenem Ermessen und unzulässig willkürlich. Dies illustriert zum Beispiel eine Verordnung der Regierung über zulässige „Gerichtsverhandlungen über Ton- und Bildträger“. Mit anderen Worten: Es wurden die Videositzungen auch über Skype abgehalten. Willkürlich erfolgte auch das Urteil beziehungsweise die Inhaftierung eines Bürgers aus Novi Sad, dem die Zuwiderhandlung gegen Quarantäneregelungen nach seiner Wiederkehr aus dem Ausland zur Last gelegt wurde. Das Gericht begründete sein Urteil damit, dass der Bürger, ich zitiere „trotz der Aufrufe des Präsidenten Vučić im Fernsehen“ ordnungswidrig gehandelt hatte. (HSS-Hintergrundinformation: Der erwähnte Bürger ist am 15. März 2020 in Serbien eingereist, als noch keine konkreten Quarantäneregelungen in Kraft waren. Ihm wurde keine Quarantäne verordnet, sondern er hatte am Grenzübergang einen Flyer erhalten, mit dem Hinweis, die Kontakte zu anderen Personen zu vermeiden: http://rs.n1info.com/Vesti/a588099/Mora-u-pritvor-jer-mu-resenje-kaze-prekrsena-izolacija-uprkos-apelu-predsednika.html)

Der Druck auf Medien und Journalisten wurde während des Notstands intensiviert: Davon zeugt die Festnahme einer Journalistin des Presseportals "Nova.rs" aus Novi Sad oder der Erlass eines Dekrets, gemäß dem nur der nationale Krisenstab Zahlen zur Ausbreitung des COVID 19-Virus in Serbien verbreiten und die Öffentlichkeit über die ergriffenen Gegenmaßnahmen informieren durfte. Davon zeugen auch „Pressekonferenzen ohne Anwesenheit der Presse“, bei denen die Journalisten ihre Fragen ausschließlich vorab per E-Mail stellen durften. Nach nur zehn Tagen wurden solche Pressekonferenzen eingestellt, genauso wie das genannte Dekret, das schon drei Tage nach seinem Inkrafttreten zurückgezogen wurde, aufgrund heftiger Kritik in Serbien und aus dem Ausland.

Eine Reihe der Notstandsmaßnahmen waren gegenüber verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen diskriminierend, wie zum Beispiel gegenüber Senioren, Kindern mit Behinderungen oder Autismus oder sogar gegenüber Bürgern mit Haustieren.

Hinsichtlich der europäischen Perspektive Serbiens ist es klar, dass all diese Maßnahmen nicht mit den Rechtstaatsprinzipien im Einklang stehen. Die Rechtsstaatlichkeit stellt einen europäischen Grundwert dar und all diejenigen Staaten, die einen EU-Beitritt anstreben, müssten diese einhalten. Es kamen schon zahlreiche Empfehlungen, Kommentare oder Vorwürfe aus der EU zu diesem Thema und es ist zu erwarten, dass einige Aspekte zum Bestandteil des nächsten Fortschrittsberichtes der EU-Kommission über Serbien werden.

HSS: In evidenter Weise lässt sich, wie Sie gerade erläuterten, eine faktische „De-Parlamentarisierung“ in Serbien feststellen. Ist dies lediglich eine kurzfristige „Suprematie der Exekutive“ oder gibt es weitere Erklärungsmodelle? Dialog- und Debattenkultur sind seit dem Parlamentsboykott der parlamentarischen Opposition nunmehr schon seit über einem Jahr in „Schieflage“.

Prof. Dr. Orlović: Die verfassungsrechtliche Konstellation der politischen Institutionen in Serbien sieht vor, dass der Staatspräsident direkt gewählt wird. Die Regierungsbildung erfolgt aufgrund der Mehrheit im Nationalparlament. Wenn aber der direkt gewählte Staatspräsident aus der regierenden Partei kommt und wenn die regierende Partei die Mehrheit im Parlament hat, wie es gerade hier der Fall ist, dann haben wir eine intensiv ausgeprägte Phase der Präsidentialisierung, die dann das Übergewicht über allen anderen Institutionen gewinnt und in die Vormachtstellung tritt. Dies ist einer der Gründe für die Deparlamentarisierung oder für die Marginalisierung der Nationalversammlung.

Das bedeutet die Vormachtstellung der Exekutive, also des Staatspräsidenten und des Regierungschefs gegenüber dem Parlament. Erschwerend kommt hinzu, dass ein großer Teil der sogenannten „Hardcore-Opposition“ schon über eine längere Zeit hinweg das Parlament boykottiert. Diese prekäre Situation wird noch dadurch verschärft, dass die Arbeit des Parlaments für 45 Tage eingestellt war und dass der Notstand nicht durch das Parlament beschlossen wurde. Daraus resultiert, dass diese Institution zu einer Art „Durchlauferhitzer“ für die Entscheidungen der Regierung reduziert wird. Die einzige Aufgabe des Parlaments liegt scheinbar darin, die Beschlüsse oder die Verordnungen der Regierung nachträglich durchzuwinken, wie dies mit 38 Verordnungen während des Notstands der Fall war.

Wir können deswegen festhalten, dass das Parlament, das zumindest definitionsmäßig, der Ort für öffentliche Debatte sein sollte, der Ort für die Suche nach dem grundlegenden Konsens über die wichtigsten Fragen oder die Prioritäten der politischen Gemeinschaft, diese Aufgabe in der letzteren Zeit leider nicht wahrgenommen hatte. Und natürlich, je weniger Pluralismus in Meinungen, je weniger Debatten, je weniger Möglichkeiten der Kritikausübung in der Öffentlichkeit vorhanden sind, desto weniger Demokratie gibt es. Wenn das Parlament marginalisiert und seine Arbeit belanglos geworden ist, dann stellt sich die Frage, wozu die Parteien überhaupt bestehen oder wozu es Wahlen geben soll. Diese Frage ist besonders jetzt aktuell, da die Parlamentswahlen bereits ausgeschrieben sind (HSS-Info: Parlaments- und Kommunalwahlen sowie die Wahlen in der nördlichen Autonomen Provinz Vojvodina finden am 21. Juni 2020 statt) und Serbien sich daher mitten im Wahlkampf befindet.

Virtuelles Interview mit Prof. Slaviša Orlović von der Universität Belgrad und der HSS Belgrad mit Dr. Klaus Fiesinger, Dagmar Konstantinović und Jelena Đurović.

HSS Belgrad

HSS: Welche Bedeutung spielt angesichts einer „Expertokratie“ der Mediensektor? Kam es in Serbien oder auch anderswo in Südosteuropa zur Verbreitung von Desinformationen und „fake news“?

Prof. Dr. Orlović: Es ist schon bekannt und das haben einige Beiträge in unserer Konferenz auch bestätigt, dass die Regierungen immer bestrebt sind, die Medien zu beeinflussen und sie unter Druck zu setzen und somit den Informationsfluss in der Öffentlichkeit unter Kontrolle zu behalten. Diese Tendenz tritt in den aktuellen Umständen umso mehr zum Vorschein, wenn der Notstand verhängt wird und diverse Notstandsmaßnahmen verordnet werden. In Serbien besteht konkret das Problem, dass sämtliche TV-Sender mit den Frequenzen für das ganze Land de facto unter Kontrolle der regierenden Partei sind und das gilt auch für die auflagenstärksten Zeitungen. Das heißt, alle Informationen, inklusive derjenigen von besonderer Bedeutung für die Öffentlichkeit, hat die Exekutive im Griff. Eine andere Meinung kann man nur im Kabel TV-Sender „N1“ oder in der Tageszeitung „Danas“ oder in den wöchentlichen Nachrichtenmagazinen „Nin“ und „Vreme“, alle mit sehr niedrigen Auflagen, hören oder lesen. Das kommt leider mehr einem Monolog als einem Dialog nahe.

Was Experten oder die Fachleute angeht, gerade dieser Begriff „Fachleute“ (Serbisch: „struka“) wurde sehr oft während der Krise verwendet und er scheint sehr „In“ zu sein, können wir festhalten, dass die plakativ in den Vordergrund gestellte Expertise von Fachleuten mehr der Legitimierung politischer Entscheidungen diente, als dass dies wahrhaftes Vertrauen in die Wissenschaft reflektiert hätte. Führende medizinische Experten im Team des nationalen Krisenstabs haben es mehrmals versäumt, die Öffentlichkeit über wichtige Fragen zu informieren, sodass wir daraus schließen können, dass sie eigentlich die Bürger desinformiert haben, zum Beispiel, als es um Fragen bezüglich des Mangels an Schutz- und Behandlungsmaterial in Krankenhäusern ging. Des Weiteren wollten medizinische Fachkräfte des Krisenstabs einige Fragen nicht beantworten, wie zum Beispiel: Warum trägt der Staatspräsident keine Schutzmaske? Warum war er nicht in der Quarantäne, nachdem er aus Budapest vom Treffen mit Orban zurückkam? Warum ließ er sich nicht testen, obwohl sein Sohn angesteckt war und er ihn persönlich ins Krankenhaus brachte? Warum hält er die Abstandspflicht nicht ein? Wie wir gesehen haben, waren bei seinen Besuchen in Novi Pazar, Niš und Čortanovci sehr viele Personen anwesend - seine Mitarbeiter, Fahrer, Leibwächter, Kameraleute und viele andere. Die Ärzte des Krisenstabs verschwiegen die Antworten auf diese Fragen mit der Begründung, es seien „politische Fragen“. Die Antworten der Ärzte des Krisenstabs waren auch nach der beinahe plötzlichen Aussetzung des Notstands nicht glaubwürdig. Das Dilemma blieb bestehen, ob für eine solche Entscheidung epidemiologische bzw. medizinische Gründe oder eher politische Pläne maßgebend waren und ob die neu terminierten Parlamentswahlen die Ursache für die schlagartige Aussetzung des Notstands waren.

HSS: Mittlerweile ist der Ausnahmezustand in Serbien wieder aufgehoben. Dies, wie Sie andeuten, um die Parlamentswahlen am 21. Juni durchführen zu können. Wie schätzen Sie die kommenden Wochen ein angesichts der Tatsache, dass die demokratische Opposition schon angekündigt hat, sich nicht an den Parlamentswahlen zu beteiligen?

Prof. Dr. Orlović: Die Entscheidung über die Beendigung des Notstands wurde auf die gleiche Weise getroffen, wie der nationale Notstand ausgerufen wurde, nämlich in gewisser Weise damals im Schatten der auf April angesetzten Parlamentswahlen und jetzt wieder im Vorfeld des neuen Termins für die Parlamentswahlen, die am 21. Juni 2020 abgehalten werden. Dabei haben wir folgende Situation: Im Gegensatz zur regierenden Partei, die auch während der Pandemie und des Notstands die „Funktionärs-Kampagne“ (HSS Anmerkung: Besuche auf Baustellen, in Krankenhäusern etc. von Seiten der staatlichen Funktionäre) fortsetzen konnte, währenddessen die Opposition gezwungen war, zu Hause zu sitzen und die Notstandsmaßnahmen zu beachten. Ihre einzige Aktivität spielte sich im Netz ab. Und schließlich das, was in den vergangenen Wochen passierte: Einerseits die Bürgerproteste „Mit Lärm gegen die Diktatur“ auf den Balkonen mit Pfeifen und Topfschlagen und andererseits die sogenannten Gegenproteste unter Regie der regierenden Partei mit großen Lautsprechern und Fackeln, die „Fußballfans“ auf Dachterrassen anzündeten.

All dies illustriert ein in sich tief gespaltenes Serbien. Meiner Meinung nach sind diese Differenzen, Spannungen und Spaltungen innerhalb der Gesellschaft während der Pandemie, die noch nicht zu Ende ist, noch auffälliger. Das bestätigt auch die Tatsache, dass ein Teil der sogenannten „Hardcore-Opposition“ – wenn wir diejenigen Parteien so nennen dürfen, die keine Absicht auf Zusammenarbeit äußern und auch nicht unter Kontrolle oder Einfluss der regierenden Partei stehen, weil zu den grundlegenden Aufgaben der Opposition die Kontrolle, Kritikausübung und das Anbieten von Alternativen gehören – immer noch bei der Idee des Boykotts der Parlamentswahlen blieb. Diese Idee wurde vor einem Jahr im Rahmen der Bürgerproteste „Einer von fünf Millionen“ geboren (HSS-Hintergrundinformation, siehe hierzu auch „Serbien im Selbstfindungsprozess“).

Zur Zeit der Ausschreibung der Wahlen und jetzt auch, nachdem der neue Termin feststeht, blieb der harte Kern der Opposition bei der ursprünglichen Entscheidung bezüglich des Boykotts, obwohl es sich einige Akteure inzwischen anders überlegt haben, wie die oppositionelle Partei "Bewegung der freien Bürger" (Serbisch: Pokret slobodnih gradjana - PSG).

Die Idee, die Parlamentswahlen zu boykottieren, wurde einerseits durch ungleiche Voraussetzungen inspiriert. In erster Linie deswegen, weil die Vorstellung oppositioneller Programme und Kandidaten in den Medien  für das ganze Land nicht möglich ist. Andererseits soll mit dem Boykott in gewisser Weise auf die „Delegitimierung“ der Regierung aufmerksam gemacht werden. Es ist auch bekannt, dass ein Boykott nirgendwo zum Machtwechsel geführt hat und das wird jetzt in Serbien auch nicht passieren.

Schon jetzt mehren sich die Anzeichen dafür, dass eigentlich erst nach Unterzeichnung des Abkommens zwischen Belgrad und Priština die momentane Situation beendet werden kann und die Opposition wahrscheinlich erst im Hinblick auf die Präsidentschaftswahlen 2022 eine günstigere Position innehaben wird.

Auch in Zeiten vor dem Notstand und der Corona-Pandemie stand die regierende politische Mehrheit in Serbien außer Frage, allerdings ist die „Tyrannei der Mehrheit“, wie es Alexis de Tocqueville einmal formuliert hat, problematisch, genauso wie die Achtung der Rechte der Minderheiten und die Medienfreiheit, wie es viele externe Evaluierungen, aber auch diverse Nachrichten aus der EU belegen. Obwohl sich die neuesten Aufrufe aus Brüssel im Sinne der Chancengleichheit auf die Notwendigkeit des Wahlauftritts aller politischen Akteure beziehen, herrscht in Serbien hinsichtlich der Schaffung von adäquaten Wahlvoraussetzungen ein Status quo.

HSS: Herzlichen Dank, Herr Professor Dr. Orlović, für Ihre ausführliche Stellungnahme!